Владимир Успенский. История развития бюрократии в России
- Вкладка 1
Когда говорят о российской бюрократии, обычно указывают на XVI век как эпоху ее зарождения. Именно в XVI веке возникает приказная система правления России, в которой впервые появляются профессиональные — хотя и с некоторой натяжкой — управленцы, а структура государственного аппарата уже значительно приближает управление государством к нововременному, бюрократическому типу. Тем не менее, если посмотреть на то, как управлялись приказы, кем были приказные чиновники — дьяки, подьячие и судьи — и как они работали, то мы увидим целый ряд принципиальных отличий от идеальной бюрократии в понимании Макса Вебера.
Прежде всего, между приказами отсутствовало четкое разграничение функций. Несколько функций могли совмещаться в одном приказе, и — наоборот — одна и та же государственная функция, например, такая важная функций как сбор налогов, распределялась между несколькими приказами одновременно. Всего в разные годы, до свертывания приказной системы при Петре I, исследователи насчитывают более 150 разных приказов — не одновременно существующих, а возникающих и закрывающихся время от времени. И это не просто переименование одних учреждений в другие, как, например, наркомат внутренний дел был переименован в министерство внутренних дел, а именно разные учреждения с разным набором функций. Одно это уже сигнализирует о некой неразберихе и хаосе, царивших в приказной структуре управления.
Мы очень мало знаем о наличии у дьяков и подьячих какой-либо специальной подготовки или образования. Разумеется, приказной работой нельзя было заниматься вовсе без подготовки — как минимум, бюрократы должны были быть грамотными, а это значит, что какое-то образование они получали. Однако историки полагают, что, вероятнее всего, в большинстве случаев дело ограничивалось передачей опыта по наследству или домашним обучением.
Для приказной бюрократии было характерно очень ограниченное карьерное продвижение. Кроме того, структура управления приказами была сформирована таким образом, что на вершине управленческой модели находился судья приказа, который, как правило, имел очень высокий ранг — например, боярский чин — и дослужиться до которого дьякам и подьячим было в принципе невозможно. Таким образом, существовал разрыв между управлением приказом и служащими приказом — и это разрыв, который нельзя было ликвидировать, просто поднявшись по служебной лестнице.
Наконец, может быть, самое интересное отличие приказной бюрократии от идеальной заключалось в том, что отсутствовало — или почти отсутствовало — денежное жалование за исполнение приказных услуг. Основной доход приказного бюрократа составляли разные посулы, подношения или, попросту говоря, взятки. Интересно, что слово «взятка» приобретает негативный смысл относительно недавно. В языке раннего этапа формирования бюрократии в России слово «взятка» не имело того негативного оттенка, который оно имеет сейчас, и не обозначало передачу денег за нарушение закона. Просто приказной бюрократ получал вознаграждение за свои услуги от тех, кому он эти государственные услуги оказывал.
Еще одним свойством бюрократии XVI-XVII веков являлось знаменитое местничество — такая система, при которой назначение на государственные посты, в том числе назначение судей в приказы, регулировалось принципами родовитости того или иного представителя элиты. Существовало представление о том, что одни приказы — говоря языком той эпохи — честнее других. Честнее — в том смысле, что руководство ими давало больше чести руководителю, и представители элиты могли, например, отказаться занимать тот или иной руководящий пост, если они считали, что его формальный статус не совпадает с тем статусом, на который они могли бы претендовать по родословию.
Такая система начала сворачиваться уже при Федоре Алексеевиче. Но самые серьезные шаги по реформированию бюрократии, приблизившему систему к веберианским критериям, были предприняты уже в эпоху петровских реформ. Прежде всего, в 1714 году была введена Табель о рангах. Первоначально Табель о рангах просто описывала разные должности в структуре коллегий, но с течением времени, по мере разрастания бюрократического аппарата, она стала своего рода универсальным описанием чиновничьих иерархий в целом. Интересно, что как институт Табель о рангах имеет мало прецедентов в мировой истории и как описание служебной иерархии не только какой-то организации, но и всего чиновничьего аппарата, она составляет такой исключение, произошедшее в русской истории.
В 1720 году были утверждены Генеральный регламент и регламенты коллегий — документы, которые описывали процедуры делопроизводство в коллегиях. Если приказная бюрократия руководствовалась не письменными процедурами, а какими-то традиционными способами, например, оформления документов, которые просто закреплялись в качестве обычая, то работа петровских бюрократических учреждений уже должна была — по крайней мере, в теории — строиться на строгом следовании регламентам. Хотя на протяжении всей первой половины XVIII века бюрократическая система по-прежнему сохраняет достаточно много архаичных черт.
Необходимо сказать еще и о том, что для многих участников этой системы служба не носила свободного характера. Многие, если не большинство государственных служащих, обязаны были находиться на службе. В петровском представлении все дворяне обязаны были государству службой — либо военной, либо административной, и в общем-то пространства для маневра у них оставалось не так много. А, согласно веберианскому критерию, бюрократ все-таки делает осознанный жизненный выбор и заключает с государством свободный контракт.
На протяжении большей части XVIII века бюрократы по-прежнему не получали специального образования, которое также является необходимым критерием. Какие-то серьезные подвижки здесь случились во второй половине XVIII — начале XIX века, но прежде Манифест о вольности дворянства подарил дворянам возможность выбора службы в качестве осознанной жизненной стратегии и освободил от необходимости служить.
Наконец, уже при Александре I была создана система образовательных учреждений. Речь идет, прежде всего, о юридическом образовании в университетах, специально направленном на подготовку чиновников. Кроме того, было создано несколько специальных образовательных учреждений в области среднего образования — хотя тогда это так не называлось. Например, знаменитый Царскосельский лицей был как раз таким органом подготовки государственных служащих нового образца и должен был подготовить управленческие кадры для Российской империи. В первые годы царствования Александра I основываются Казанский и Харьковский университеты, в 1819 году появляется Петербургский университет в дополнение к уже имеющемуся Московскому. Некоторые посты в государственном правлении не должны были, по мысли реформаторов кружка Александра I, заниматься людьми без специального юридического образования и экзаменов на должность.
Интересно, что распространение в России специального юридического образования чиновников, распространение знания о принципах законотворчества и современных юридических системах, как кажется, кардинальным образом повлияло на реформы в области государственного управления, которые случились ближе к середине XIX века — имеется в виду так называемая эпоха великих реформ. Естественно, передовая юридическая теория на тот момент была европейской по происхождению и преподавалась тоже европейская. Историки показывают, как чиновники, приобретшие специальные юридические знания и выучившиеся тому, какими юриспруденция, закон и судебная система, по идее, должны быть, в итоге создали прослойку бюрократов, крайне заинтересованных в том, чтобы в России наконец-то были реализованы те красивые принципы и лозунги, которым их учили в университетах. Прежде всего, в судебной практике, но также и в других областях управления.
Ричард Уортман в своем исследовании «Властители и судьи» показывает, каким образом этот круг бюрократов, который иногда принято называть несколько запутывающим термином «либеральные бюрократы» (они, конечно, не были либеральными в современном смысле этого слова), способствовал созданию такой ситуации, когда государство оказалось заинтересовано в реформировании самого себя, в создании таких институтов, которые отвечали бы юридическому образованию этих самых бюрократов. Это очень напоминает модель Пьера Бурдье. Согласно ей, становление государства Нового времени — это не только целенаправленное действие правителей, монархов и их министров, но и в значительной степени самопроизводство, когда агенты государства заинтересованы в создании особенного поля государственных интересов, особенных юридических практик и сами приводят к тому, что эти практики оформляются. Так государственное управление становится все более сложным, иституционализированным и запутанным делом — таким, чтобы бюрократы могли подчеркнуть собственную значимость и собственный высокий статус.
Благодаря развитию такой логики российская бюрократия во второй половине XIX века, в реформенное и пореформенное время, все больше начинает соответствовать веберианским критериям — по крайней мере формально и юридически — идеального типа бюрократа. Все больше бюрократических практик, практик управления регулируются формальными инструкциями и записанными принципами, все большую роль в карьере бюрократа и в его работе играет получение им специального образования. А государство уже с конца XVIII века начинает систематически бороться с таким явлением, как взяточничество, и если не побеждает его окончательно, то по крайней мере социально и политически его стигматизирует. Взяточничество осуждается однозначно как порок бюрократической системы, а не описывается как неотъемлемое ее свойство.
Фрагмент лекции, прочитанной в рамках онлайн-курса «Политические изобретения Нового времени» специально для Открытого университета Егора Гайдара. Зарегистрироваться на курс.